Vom Wunderkind zum Prügelknaben oder von Reformbedarf und Reformchancen

Rezension von Knud Böhle

1. Einleitung

2018 wurde das 40-jährige Jubiläum der spanischen Verfassung von 1978 begangen. Das war auch der An­lass für ein Symposium in der Spanischen Botschaft in Berlin (13.12.2018 – 14.12.2018), zu dem renom­mierte Rechtswissenschaftler und Historiker aus Deutschland und Spanien geladen waren (vgl. dazu den Ta­gungsbericht). Auf diese Veranstaltung, die Birgit Aschmann und Christian Waldhoff von der Humboldt-Universität zu Berlin organisiert hatten, geht auch der vorliegende Sammelband zurück. Die Publikation enthält 12 Beiträge, dazu eine Einleitung der bei­den Herausgeber und als Anhang den Verfassungstext auf Deutsch (vgl. das Verzeichnis der Beiträge am Ende dieser Be­sprechung). Acht Beiträge sind auf Spanisch und vier auf Deutsch verfasst. Fünf Beiträge stammen von Histo­rikern, sieben von Juristen (überwiegend Verfassungsrechtler).

In dieser Besprechung wird versucht, aus dem Gesamt der Beiträge eine knappe, synthetisierende Darstellung der Entstehung der Verfassung, ihrer Struk­tur und ihrer Besonderheiten herauszufiltern, um dann den Diskurs um Reformbedarf und Reformchancen, so wie er sich in den Beiträgen des Bandes findet, darzustellen. Dabei sind neben der poli­tisch-territorialen Verfasstheit Spaniens, die Staatsform der Monarchie und das Schutzregime für die sozialen Grundrechte wichtige Streitpunkte. In einem Fazit wird dann zusammengefasst, was das Buch leistet.

2. Genese der Verfassung von 1978 im Kontext

Drei Beiträge ordnen die spanische Verfassung in einen größeren Rahmen ein und liefern damit nützliches Hintergrundwissen. Birgit Aschmann stellt die aktuelle Verfassung von 1978 in den Kontext der spanischen Verfassungsgeschichte seit 1812, Christian Waldhoff arbeitet die Besonderheiten der Verfassungsentstehung, des «constitutional moment», in einem typisierenden Vergleich heraus, und Karl-Peter Sommermann stellt einen systematischen Vergleich mit den beiden anderen in den 1970er Jahren entstandenen demokratischen Verfassungen Griechenlands und Portugals an.

In fast allen Artikeln wird, mehr oder weniger ausführlich, auf den Entstehungsprozess der Verfassung einge­gangen, der in den Kontext der Demokratisierung nach Francos Tod (November 1975) einzuordnen ist. Die erste Etappe war das erste halbe Jahr nach Francos Tod, das sich als unergiebiges «Weiter-so» abschreiben ließe, die zweite Etappe setzte mit der Ernennung von Adolfo Suárez zum Ministerpräsidenten im Juli 1976 ein, der den Demokratisierungsprozess vorantrieb und es dabei fertig brachte, die reformwillige politische Klasse des Franquismus im Spiel zu halten, die reformunwilligen reaktionären Kräfte des Franquismus weitgehend aus dem Spiel zu halten, und den von der antifranquistischen Opposition angestrebten konsequenten Bruch mit dem alten System zu vermeiden. Karl-Peter Sommermann ist sogar geneigt, Adolfo Suárez «‘als welthistorisches Indivi­duum‘ im Hegelschen Sinne» zu sehen (S. 76). Ein zentraler Baustein dieses Trans­formationsprozesses, der «transición», war das «Gesetz für die Politische Reform» (Ley para la Reforma Política), das quasi eine Schar­nierfunktion zwischen der Legalität der Diktatur, also den von Franco erlassenen «leyes fundamentales», und der zu erreichenden demokratischen Verfassung erfüllte. In der Formulierung des damaligen Präsidenten der Cortes Fernández-Miranda «de la ley a la ley a través de la ley» (deutsch in etwa: vom Gesetz zum Gesetz durch das Gesetz) wird diese Funktion des Gesetzes auf den Punkt gebracht. Am 15.12.1976 wurde dieses Gesetz in einem Referendum mit 94 % Zustimmung, bei einer Beteiligung von 78 % der Stimmberechtigten, ange­nommen (S. 37). Mit diesem Gesetz und dieser Phase der transición befasst sich in dem Sammelband eingehend Alejandro Saiz Arnaiz.

Andreu Mayayo i Artal betont, dass der Prozess zwar von der franquistischen politischen Klasse geleitet wur­de, aber von der sozialen Mobilisierung vorangetrieben wurde (S. 45) und dadurch zur «ruptura pactada» (dem paktierten Bruch mit dem Franquismus) wurde. Er erinnert außerdem daran, dass sich der Demokratisierungsprozess unter der Drohung des Militärs vollzog, diesen zu stoppen, und von erheblicher politischer Gewalt begleitet wurde: 647 Todesopfer poli­tischer Gewalt waren während der transición zu beklagen. 485 Menschen kamen bei Terroranschlägen um, von denen 354 als Opfer der baskischen Terrororganisation ETA gelten. 162 Menschen kamen bei Aktionen der staatlichen Sicherheitsorgane um (vgl. S. 47). Den Endpunkt dieser Phase des Übergangs von der Diktatur zur Demokratie bildete die Parlamentswahl vom Juni 1977.

Darauf folgte der im gewählten Parlament bewerkstelligte fünfzehn Monate dauernde verfassungsgebende Prozess, der mit dem Referendum über die Verfassung im Dezember 1978 abgeschlossen wurde. Die Wahlbeteiligung lag bei 67 %. Für die Verfassung stimmten davon 88 % (S. 7). Häufig wird die transición erst 1982 als abgeschlossen angesehen, nachdem der Putschversuch vom 23. Februar gescheitert war und der PSOE (Partido Socialista Obrero Español, dt.: Spanische Sozialistische Arbeiterpartei), die erste Partei aus der anti-franquisti­schen Opposition, in den vorgezogenen Neuwahlen vom Oktober 1982 bei hoher Wahlbeteiligung (80 %) die absolute Mehrheit erreichte.

3. Besonderheiten und Strukturmerkmale der spanischen Verfassung von 1978

Der Wille zum Konsens und die Kompromissbereitschaft der am verfassungsgebenden Prozess beteiligten Akteure wurden vielfach bewundert. „Niemals zuvor hat es eine solche Bereitschaft zu Kompromiss und Konsens gegeben wie im Zuge der Entstehung und Einsetzung dieser Verfassung“ (Aschmann, S. 23). In dem Band ist es vor allem Luis López Guerra, der darauf hinweist, dass der Zwang zum Konsens in der his­torischen Situation dazu führte, verfassungsrechtliche Unbestimmtheiten bewusst in Kauf zu nehmen und so­gar absichtlich vage Formulierungen zu verwenden, wohl wissend, dass damit konkrete Entscheidungen in die Zukunft verlegt würden (López Guerra, S. 92-94; vgl. auch Aschmann, S. 23). Dies gilt sowohl für die Grundrechte als auch in besonders folgenreicher Weise für die territoriale Ordnung. Man könnte es auch so sagen: das Prädikat Kompromiss- und Konsensbereitschaft bezog sich in erster Linie auf den Willen, eine de­mokratische Verfassung zu schaffen, nicht aber auf die Einigung auf der Ebene der konkreten politischen Ausgestaltung. Darum ist es in gewisser Weise nicht verwunderlich, dass auf der Ebene des Verfassungstextes verdrängte Probleme später als politische Konflikte auftauchten. Auf diese hatte dann der Gesetzgeber Antwor­ten zu finden, wobei das Verfassungsgericht häufig als Schiedsrichter angerufen wurde.

Generell lässt sich über die Verfassung von 1978 weiterhin sagen, dass sie sehr stark an die republikanische Verfassung von 1931 anknüpft (vgl. Aschmann, S. 18), wenngleich die Staatsform geändert wurde: «Die Staatsform des spanischen Staates ist die parlamentarische Monarchie» (Artikel 1 (3) der spanischen Verfassung, vgl. dt. S. 206). Die weitgehend repräsentativen Aufgaben des spanischen Königs behandelt Jordi Canal ausführlich in seinem Beitrag zu dem Sammelband.

Zu erwähnen ist auch, dass es bemerkenswert hohe Verfahrenshürden für eine Änderung der Verfassung gibt und bislang kaum Änderungen stattgefunden haben (vgl. dazu Som­mermann, S. 87). Die bislang einzigen Verfassungsänderungen wurden durch das Europarecht erzwungen (Stichwort: Schuldenbremse, Stichwort: passives Kommunalwahlrecht aller Unionsbürger). Eine Änderung wichtiger Teile der Verfassung (etwa der Staatsform Monarchie, der territorialen Ordnung, der Grundrechte) verlangte erstens, dass beide Kammern der Änderung mit 2/3-Mehrheit zustimmen würden, woraufhin zweitens das Parlament aufzulösen wäre und Neuwahlen stattfänden, nach denen dann drittens die beiden neu zusammen­gesetzten Kammern wiederum mit einer 2/3 Mehrheit der anhängigen Verfassungsänderung zustimmen müssten, bevor dann viertens der Änderungsvorschlag in einem Referendum eine Mehrheit finden müsste.

4. Dezentralisierung und territoriale Ordnung

In der Geschichte des spani­schen Konstitutionalismus zeichnet sich die spanische Verfassung von 1978 durch ihre starke Dezentralisierung aus (Bernecker, S. 168, Canal, S. 179 ). Die «Länderebene» in Spanien besteht heute aus 17 autonomen Gemeinschaften mit jeweils eigenen Autonomiestatuten, die zusammen den spanischen Autonomiestaat bilden.

Die gewählte Form eines «asymmetrischen Föderalismus», der Nationalitäten und Regionen unterscheidet, ist eine Besonderheit. Der Artikel 2 der Ver­fassung ist der zentrale Dreh- und Angelpunkt der territorialen Ordnung Spaniens als Autonomiestaat. Er hat sich als interpretations­bedürftig erwiesen und wurde durchaus unterschiedlich interpretiert.

«Die Verfassung stützt sich auf die unauflösliche Einheit der spani­schen Nation, gemeinsames und unteilbares Vaterland aller Spanier, und anerkennt und gewährleistet das Recht auf Autonomie der Natio­nalitäten und Regionen, die Bestandteil der Nation sind, und auf die Solidarität zwischen ihnen.»

Quelle: Deutsche Fassung der spanischen Verfassung im Boletín Oficial del Estado

Die ursprüngliche Annahme der Verfassungsväter war offenbar, dass die peripheren Nationalismen der «Na­tionalitäten» sich loyal zu den in der spanischen Verfassung ausgedrückten Werten verhalten würden (Berne­cker, S. 174). Nach Xosé M. Núñez Seixas, der in dem Sammelband den parteipolitischen Diskurs zur dezen­tralen territorialen Verfassung Spaniens nach Franco nachzeichnet, entsprach die Unterscheidung spanische Nation und Nationalität gedanklich der Unterscheidung Meineckes von 1907 in Staatsnation und Kulturnati­on. Nur die Staatsnation wird dabei als politisch souverän gedacht. Später wurde in dem Zusammenhang mitunter auch das Konzept des «Verfas­sungspatriotismus» unter Bezugnahme auf Dolf Sternberger und Jürgen Habermas bemüht (vgl. etwa Núñez Seixas, S. 127f, vgl. Aschmann, S. 29 mit Bezug auf Peces-Barba, einen der Verfassungsväter). Diese Diskussion beförderte augenscheinlich jedoch die emotionale Bindung an den Zentralstaat in den autonomen Gemeinschaften mit starken Nationalbewegungen keineswegs. Oder anders gesagt: «Nicht der zentrale Staat, sondern die periphere nationale Gemeinschaft konnte innerhalb der letzten Dekade in Spanien eine spezifische Dynamik von Zugehörigkeits­gefühlen einerseits und Exklusionsgefühlen andererseits generieren» (Aschmann, S. 29).

Das zweite Problem des Artikels 2 liegt im Verhältnis der Nationalitäten zu den anderen Regionen. Bislang habe der politische Diskurs noch keine das Dilemma «Symmetrie vs. Asymmetrie» überwindende Formel hervorgebracht, so Núñez Seixas (vgl. S. 137 u. S. 139). Felipe González, Ministerpräsident Spaniens von 1982 bis 1996, sprach in diesem Zusammenhang einmal von «differentiellen Tatsachen» (hechos diferenciales) in Spanien, die zwar dem Gleichheitsgrundsatz widersprechen, dafür aber die Integration unterschiedlicher (nationaler) Identitäten ermöglichen (González 2013 zitiert bei Bernecker, S. 174). Aber nicht alle Regionen mochten sich damit abfinden, weniger Rechte und Kompetenzen zu haben als die drei in der Verfassung als «historische Nationalitäten» gemeinten Gebiete (Galicien, das Baskenland und Katalonien).

Heute nehmen acht der 17 Autonomen Gemeinschaften in ihren Statuten für sich in Anspruch Nationalitäten zu sein. Neben den so genannten «historischen Nationalitäten» sind das Andalusien, Aragon, Valencia, die Balearen und die Kanarischen Inseln. Über entsprechende Änderungen ihrer Autonomiestatuten haben inzwischen Andalusien, Aragon, Valencia und die Balearen sogar den Status «historischer Na­tionalitäten» erlangt. Pedro Cruz Villalón, Präsident des spanischen Verfassungsgerichts von 1998 bis 2001, sieht dahinter die Absicht, den Begriff der «historischen Nationalitäten» aufzuweichen. (S. 158). Erwähnens­wert ist an dieser Stelle auch der Versuch vom Juli 1982, ein «Organgesetz zur Harmonisierung des Autono­mieprozesses» (LOAPA, Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico) auf den Weg zu bringen. Das Gesetzesvorhaben wurde seinerzeit von der UCD (Unión de Centro Democrático, deutsch: Union des Demokratischen Zentrums), die damals noch an der Regierung war, und dem PSOE eingebracht, hatte aber vor dem Verfassungsgericht keinen Bestand.

Weit größere Bedeutung als Katalysator für die derzeitige politische Krise und den Katalonienkonflikt hat indes das zweite Autonomie­statut Kataloniens, das alle erforderlichen demokratischen Abstimmungen erfolgreich bewältigt hatte und 2006 in Kraft trat. Vier Jahre später aber wurde es dann über ein Verfassungsgerichtsurteil in Tei­len für nicht verfassungsgemäß erachtet. Die mit dem neuen Statut angestrebte Aufwertung Kataloni­ens zur Nation wurde zurückgewiesen. Ohne die vorherige (oder auch nachträgliche) unerlässliche Reform einiger Bestimmungen der Verfassung (Cruz Villalón, S. 154, Mayayo i Artal, S. 53, 55) war das Statut, wie seine Befürworter wohl wussten, rechtlich anfechtbar. Damit, so Mayayo, begann die Fehlerkette, die zu der heutigen Situation geführt hat.

Kurzum, wir haben es bei der territorialen Ordnung Spaniens mit äußerst anspruchsvollen und deshalb auch zerbrechlichen Anerkennungsverhältnissen zu tun. Es war von daher mit Versuchen zu rechnen, die in der Konstitution nicht ausreichend ausbuchstabierte Konfiguration je eigenen Interessen und Vorstellungen gefügig zu machen. Mit der tiefgreifenden Finanz- und Wirtschaftskrise von 2008, der folgenden sozialen Protestbewegung, dem Erstarken der separatistischen Bewegung in Katalonien ab 2010 und dem erweiterten Parteienspektrum ab 2013/14 (rechtsnationalistisch Vox, linkspopulistisch Podemos) ist ein Interessenausgleich nicht gerade leichter geworden. Drei unterschiedliche Sichtweisen der Krise und nötiger Reformen zu ihrer Überwindung werden in dem Sammelband erläutert.

5. Sichtweisen der Krise und Lösungsoptionen

Pedro Cruz Villalón plädiert dafür, dem «Estado de las nacionalidades», der in der Verfassung angedacht und in der Entwicklung verwässert wurde, wieder Geltung zu verschaffen, wobei er die Chancen zu diesem Modell zurückzukehren, selbst als gering erachtet (S. 154). Die Uneindeutigkeit der Verfassung habe dazu beigetragen, dass es heute die bekannten Probleme mit der Konfiguration des Staates gibt (S. 164f). In der spanischen Geschichte habe es nachweislich ein Integrationsproblem bezogen auf das Baskenland, Galicien und Katalonien gegeben. Es sei dieses reale Problem, das die Verfassungsväter von 1978 dazu veranlasste, das Konzept der «Nationalitäten» in Artikel 2 aufzunehmen und eine Sonderstellung bestimmter Gebiete da­mit zu ermöglichen. Gedacht war damals offenkundig an die drei genannten Gebietskörperschaften, die wäh­rend der II. Republik (1931-1939) Autonomiestatuten auf den Weg gebracht hatten (vgl. S. 160). Die Qualifikation einer autonomen Gemeinschaft als «Nationalität» macht nur Sinn, wenn tatsächlich Unterschiede zu den anderen autonomen Gemeinschaften der «Regionen» ausgemacht werden können. Dankenswerterweise wird Cruz Villalón hier konkret, und nennt neben der eigenen Sprache und Kultur zwei weitere Kennzeichen von «Natio­nalitäten»: erstens das messbare und stabile Vorhandensein einer gewissen Anzahl von Bürgern mit ei­nem ausgeprägten Verlangen nach der Unabhängigkeit des Territoriums, das sie als ihr Land betrachten. Dar­aus leitet sich die Anerkennung ihres kollektiven Selbstbestimmungsrechts ab, dessen Wahrnehmung mögli­cherweise zur Abspaltung des Gebiets vom Staat führen könnte (vgl. S. 161). Das zweite Kennzeichen ist ein Parteiensystem mit Parteien, die es grundsätzlich ablehnen sich außerhalb ihres Territoriums aufzustellen und die ihren engen nationalen Bezug in den Vordergrund stellen, der ihnen vielleicht sogar wichtiger ist als jede andere politische Festlegung (vgl. S. 161). Die Lösung des Problems sieht Cruz Villalón darin, die drei «Nationalitä­ten» in der Verfassung konkret auszuweisen und klar zu definieren, welche Rechte und Pflichten sie als be­sondere autonome Gemeinschaften hätten (vgl. S. 163). Im Gegenzug wäre dann Loyalität gegenüber der Verfassung zu erwarten.

José Manuel Sánchez Saudinós spricht von einem eklatanten Scheitern (rotundo fracaso, S. 148) der Verfas­sung in Sachen Autonomiestaat. Er sieht es so, dass der Verfassungspatriotismus, also die Idee dass die Werte der Verfassung über den Nationalismen stehen, in der Wirtschafts- und Finanzkrise ab 2008 verbraucht wurde. Je mehr Dezentralisie­rung (Katalonien) gewährt wurde, desto stärker wurde die nationalistische Radikalisierung. Der Prozess zu immer umfangrei­cherer Selbstverwaltung und -regierung ging einher mit dem Verlust der kollektiven Identität (als Spanier) zugunsten einer spanienfeindlichen, nationalistischen Identität. Sprachpolitik, Erziehungswesen und Medien trugen ihren Teil dazu bei. Der Prozess ging auch auf Kosten der Binnenpluralität in den betreffenden Regio­nen und führte schließlich sogar dazu, dass aus einer autonomen Regierung heraus (Katalonien) die spani­sche Verfassung angegriffen wurde.

Man kann diese Diagnose auch so beschreiben, dass mit dem Sonderstatus der «Nationalität» in der Verfassung ein Erstarken des peripheren Nationalismus begünstigt wurde. Dieser sah sich zunächst im Rahmen der Verfassung ermächtigt, «nation building» zu betreiben, also die eigene Kulturnation zu fördern und möglichst viel in Verhandlungen mit dem Zentralstaat für die autonome Gemeinschaft herauszuholen. Ab einem bestimmten Punkt in der Krise, zu der auch die Frustration nach dem Urteil des Verfassungsgerichts von 2010 zum Auto­nomiestatut beitrug, politisierte sich das «nation building» in Katalonien und wandte sich gegen den spanischen Staat. Souveränitätsansprüche wurden artikuliert, die separatistischen Parteien erstarkten, und die Loyalität gegenüber der spanischen Verfassung war nicht mehr selbstverständlich. Aus dem Ziel «nation building» wurde das Ziel «state building».

Nach Sánchez Sau­dinós sind weder Re-Zentralisierung noch Separatismus noch Konföderation angemessene Lösungen in diesem Konflikt. Er bringt, ohne sehr konkret zu werden, eine Ausweitung der Instrumente der direkten und partizipa­tiven Demokratie ins Spiel, die Stärkung der Kontrollmechanismen und der checks and balances des Rechtss­taates sowie eine Verbesserung der Garantien des politischen und territorialen Pluralismus (vgl. S. 150).

Walther L. Bernecker spricht sich dafür aus, eine Re­form der Verfassung einzuleiten (S. 174f). Er nimmt dabei Bezug auf einen von mehreren spanischen Verfas­sungsrechtlern 2017 erarbeiteten Vorschlag für ein modifiziertes Modell territorialer Organisation, das von Kommunikations-, Partizipations- und Kooperationsdefiziten im derzeitigen System ausgeht (vgl. S. 175). Es wird dia­gnostiziert, dass die autonomen Gemeinschaften zu wenig in die Institutionen des Staates eingebunden und zu wenig an den Entscheidungen des Staates beteiligt seien. Ein Gremium, über das die autonomen Ge­meinschaften an den Entscheidungen des Staates mitwirken könnten, fehle. Der Senat, die zweite Parlamentskammer, kann diese Aufgabe in seiner jetzigen Form, so Bernecker, nicht erfüllen (vgl. S. 175). Außerdem fehle ein Gremium für den Interessenausgleich und die Aushandlung gemeinsamer Positionen zwischen den auto­nomen Gemeinschaften. Es würde helfen, in der Verfassung die Verteilung der Kompetenzen und die wesent­lichen Elemente der Finanzierung sowie die Instrumente der Kooperation festzulegen. Eine Reform dieser Art könnte die problematischen Einzelverhandlungen zwischen Zentralstaat und jeder einzelnen autonomen Gemein­schaft beenden. Zudem würden die entsprechenden Konkretisierungen in der Verfassung zu einer Entlastung des Verfassungsge­richts führen.

Dieser Vorschlag ist einleuchtend: institutionelle und organisatorische Verzahnung der Ebenen und ständiger Austausch zwischen den autonomen Gemeinschaften und dieser mit dem Zentralstaat. Das Ziel wäre, abs­trakt gesprochen, durch institutionelle Vorkehrungen und Verfahren eine gemeinsame Verantwortung für den Staat als integriertes Mehrebenensystem aufzubauen. Welchen Status die «Nationalitäten» dabei in der neuen Konfiguration hätten, wäre im Reformprozess zu klären.

Die praktischen Schwierigkeiten einer Verfassungsreform dürften allerdings weniger bei den verfahrenstechni­schen hohen Hürden einer Verfassungsänderung liegen als vielmehr darin, dass man sich in der zerstrittenen politischen Parteienlandschaft nur schwerlich auf ein konsensfähiges Reformprojekt wird verständigen kön­nen – von der hochemotionalen Lage in Katalonien noch ganz abgesehen.

6. Monarchie oder Republik

Die Kritik an der parlamentarischen Monarchie als Staatsform, die selbstverständlich die Verfassung berührt, wird vor allem aus dem linken Spektrum (jenseits der Sozialdemokraten) und von Unabhängigkeitsbe­fürwortern vorgetragen. Dem setzt der Historiker Jordi Canal i Morell eine Apologie der Monarchie als Insti­tution und ein Loblied auf den aktuellen König Felipe VI entgegen. Im Ton hört sich das stellenweise nach Hofberichterstattung an, wenn etwa mitgeteilt wird, welche spanischen Modeschöpfer die Königin Letizia bei dieser oder jener Gelegenheit einkleideten (namentlich Felipe Varela und Manuel Pertegaz, vgl. S. 186 und 189). In der Sache ist ihm jedoch zuzustimmen, dass parlamentarische Monar­chien nicht per se schlechtere Demokratien sein müssen (S.183). Dass die Wiedereinführung einer Monar­chie, nach einer nur kurz währenden Republik und einer langen Diktatur, verfassungsgeschichtlich einzigar­tig ist, liegt auf der Hand (S. 180). Canal betont, dass die Legalität der parlamentarischen Monarchie sich allein aus der Verfassung von 1978 ableite, und nicht aus einer Kontinuität der monarchischen Tradition und auch nicht aus den «leyes fundamentales», also der franquistischen Legalität. Dass Juan Carlos I am 22. November 1975 noch im alten Regime zum König proklamiert wurde, würde Canal wohl nicht als Einwand gelten lassen. Er betont des weiteren die Vorbildfunktion des Königs als Element der Legitimität der Institution. Insofern war es konse­quent, dass Juan Carlos I abdankte, als er dem Anspruch nicht mehr genügte, und sein Sohn an seine Stelle trat. Der neue König macht nach Canal seine Sache bislang gut, orientiert sich strikt an seinem Verfassungs­auftrag und distanziert sich entschieden von den Mitgliedern der königlichen Familie, die sich nicht ein­wandfrei verhalten. Die Diskussion um die Staatsform und eine mögliche Verfassungsänderung hält selbst­verständlich auch Canal für legitim, nur den Zeitpunkt erachtet er als ungünstig. Seiner Meinung nach ist Spanien zwar nicht unbedingt mehrheitlich monarchistisch, aber doch zunehmend dezidiert «pro-felipistisch» (sólidamente felipista, S. 202).

7. Reformbedarf bei den Grundrechten

Auch bei den Grundrechten wird von manchen eine Revision der Verfassung für nötig gehalten. In der spani­schen Verfassung werden die Grundrechte eingeteilt in «Grundrechte und öffentliche Freiheiten», «Rechte und Pflichten der Bürger» und «Leitprinzipien der Sozial- und Wirtschaftspolitik». Die Grundrechte der ers­ten Gruppe gelten als direkt anwendbar und für sie ist eine Verfassungsbeschwerde zulässig. Für die zweite Gruppe gilt allgemeiner Gerichtsschutz, während die dritte Gruppe der sozialen Rechte den Status von Leitprinzipien hat, die der Orientierung und als Prüfmaßstab dienen sollen (vgl. Sommermann, S. 81, López Guer­ra, S. 94-97). Für diese Differenzierung innerhalb der Grundrechte wird auch der Terminus «Normativitätsdistinktion» gebraucht. Während Sommermann die Normativitätsdistinktion und die damit verbundenen gestaffelten Schutzregime für ein innovatives Merkmal der spanischen Verfassung hält (S. 80f), sieht López Guerra darin eher etwas Barockes («un cierto barroquismo», S. 94). Er bedauert, dass die sozialen Rechte nicht besser ge­schützt sind. Gleichwohl hält er eine Reform der Verfassung bei den Grundrechten wegen der hohen verfah­renstechnischen Hürden für unwahrscheinlich, und sieht die Verantwortung für künftige Verbesserungen beim Gesetzgeber und der Rechtsprechung, insbesondere auch beim Verfassungsgericht (S. 98). Dem gegen­über macht sich Itziar Gómez Fernández, wissenschaftliche Mitarbeiterin am spanischen Verfassungsgericht, in einem überaus ausführlichen Beitrag für eine umfassende Reform stark, die konzeptionell von der Univer­salität aller Grundrechte und dem Kriterium der Vulnerabilität von Individuen und Gruppen ausgehen solle. Sie plädiert für die Aufhebung der Abstufung bei den Grundrechten und ein Schutzregime, das auch die Durchsetzbarkeit (exigibilidad) der sozialen Rechte einschließt – eine alte sozialdemokratische und sozialis­tische Forderung. Die Unterentwicklung des spanischen Staates als Sozialstaat wird von ihr in einen größe­ren Zusammenhang gestellt: die Krise der Demokratien und das Aufkommen des Rechtspopulismus. Der Ausbau des Sozialstaats durch die Stärkung der sozialen Rechte wird als probates Mittel angesehen, die Bin­dung an die Verfassung und den Staat zu erhöhen. Wie López Guerra weist auch sie auf den Handlungsspiel­raum des Verfassungsgerichts hin, anders als dieser spricht sie sich aber für eine grundlegende Reform der Verfassung aus und denkt dabei perspektivisch an einen neuen, vom Volk als Souverän ausgehenden verfassungsgebenden Prozess (S. 123).

8. Fazit

Der mit etwa 250 Seiten (samt Anhängen) gar nicht so umfangreiche Band ermöglicht insgesamt ein gutes und differenziertes Verständnis der spanischen Verfassung von 1978. Die Kontextualisierung der Verfas­sungsgenese in zeitgeschichtlicher (transición), systematischer (constitutional moment), historischer (Cádiz 1812 ff) und ländervergleichender (Portugal, Griechenland) Hinsicht ist nützlich, um die Besonderheiten der Verfassung zu verstehen. Als Problemfelder, die eine Verfassungsreform nötig machen könnten, werden in der Hauptsache die territoriale Ordnung und daneben auch die sozialen Grundrechte und die Frage der Staatsform behandelt.

Was die territoriale Ordnung bzw. das Nationalitätenproblem und seine mögliche Bewältigung angeht, kom­men erfreulicherweise unterschiedliche Einschätzungen zu Wort. Weitgehende Einigkeit besteht dahinge­hend, dass ein Kernproblem der Verfassung von 1978 ihre Unbestimmtheit in wichtigen Punkten war und ist. Rückblickend scheint das größte Versäumnis der Verfassung von 1978 darin zu liegen, keine gemeinsame Verantwortung für den neuen föderalen Staat insti­tutionell und operational verankert zu haben. Das Zusammenspiel der territorialen Einheiten festzulegen, ist eine Aufgabe der Verfassung, die weder die Gerichte noch der Gesetzgeber im Nachhinein übernehmen kön­nen. Von daher wäre ein längerfristig angelegter Reformprozess wünschenswert, an dessen Ende die Verfassung konkret festschriebe, welche Rechte und Pflichten den unterschiedlichen territorialen Einheiten zukommen, und wie die verschiedenen Ebenen verlässlich und belastbar zusammenwirken können.

Wie mehrfach in dem Sammelband angesprochen, sind Änderungen der Verfassung vom Verfahren her in Spanien zwar nicht leicht durchzusetzen, aber es ist auch klar geworden, dass darin nicht unbedingt das Hauptproblem liegt. Es fehlt, anders als nach 1975, ein einigendes Reformvorhaben und der nötige parteiübergreifende Kon­sens.

Abschließend lässt sich über den Band noch sagen, dass praktisch nur das gemäßigte Spektrum des wissen­schaftlichen Diskurses abgebildet wird, während extreme Kritiker des «Regimes von 1978» von Links oder aus den Strömungen der peripheren Nationalismen nicht vertreten sind. Ob von dieser Seite konkrete Vorschläge ausgearbeitet wurden, die über die in dem Sammelband angesprochenen Reformvorschläge hinausgehen, sei dahingestellt.

Es hätte wohl auch den Rah­men des Bandes gesprengt, die wichtigen Unterschiede zwischen den peripheren Nationalismen und den dort jeweils geltenden Autonomiestatuten eingehend zu behan­deln. Insbesondere hätte es sich vermutlich gelohnt, die Beilegung des Konflikts zwischen Zentralstaat und baskischem Nationalismus, der die transición überschattete, im Zusammenhang mit dem heute dort geltendem Autonomiestatut zu erörtern.

Ein letzter Satz: Angesichts des relativ breiten öffentlichen Interesses in Deutschland an den Vorgängen in Katalonien und der politischen Situation in Spanien insgesamt wäre ein deutschsprachiges Angebot aller Beiträge dieses inhaltsreichen Buches sicherlich die attraktivere Variante gegenüber dem gewählten Mix ge­wesen.

9. Übersicht über Autoren, Titel und Themen

• Birgit Aschmann (Prof. für Europäische Geschichte des 19. Jahrhunderts an der Humboldt-Universität zu Berlin): Die Verfassung von 1978 im Kontext der spanischen Geschichte
• Alejandro Saiz Arnaiz (Prof. für Verfassungsrecht an der Universität Pompeu Fabra in Barcelona): La Ley para la Reforma Política: de la legalidad fundamental del franquismo a la Constitución democrática
• Andreu Mayayo i Arial (Prof. für Zeitgeschichte an der Universität von Barcelona): La ruptura con el fran­quismo
• Christian Waldhoff (Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht und Finanzrecht an der Juristischen Fa­kultät der Humboldt-Universität zu Berlin): Der „constitutional moment“. Wann und wie entstehen Verfas­sungen?
• Karl-Peter Sommermann (Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Staatsrecht und Rechtsverglei­chung an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaft in Speyer): Die südeuropäischen Transfor­mationsverfassungen der 1970er Jahre im Vergleich – Griechenland, Portugal, Spanien
• Luis López Guerra (Prof. emeritus für Verfassungsrecht an der Universität Carlos III, Madrid): Los de­rechos fundamentales en la Constitución española
• Itziar Gómez Fernández (Professorin am Institut für Vergleichendes Öffentliches Recht an der Universität Carlos III, Madrid): Vulnerabilidad y derechos fundamentales en el actual sistema constitucional español
• Xosé M. Núñez Seixas (Inhaber des Lehrstuhls für Geschichte des 20. Jahrhunderts an der Universität Santia­go de Compostela): Verfassungspatriotismus und Nationalismus im Spanien des 21. Jahrhunderts
• José Manuel Sánchez Saudinós (Prof. für Verfassungsrecht an der Universität Carlis III in Madrid): La rela­ción entre el derecho, la historia y la sociedad
• Pedro Cruz Villalón (Prof. für Verfassungsrecht an der Universität Autónoma de Madrid): El malogrado Estado de las nacionalidades (y la enorme dificultad de su reconducción)
• Walther L. Bernecker (Inhaber des Lehrstuhls Auslandswissenschaft Romanischsprachige Kulturen an der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg): ¿Existe una urgente necesidad de reformar la Consti­tución española de 1978?
• Jordi Canal i Morell (Prof. für Geschichte der Moderne an der École des hautes études en sciences sociales, París): La Constitución española, la monarquía de Felipe VI y el proceso independentista en Cataluña (2014-2018)

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Birgit Aschmann und Christian Waldhoff (Hrsg.): Die spanische Verfassung von 1978: Entstehung – Praxis – Krise? Münster: Aschendorff Verlag 2020

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